Nedanstående debattartikel publicerades första gången i Samhällsbyggaren nummer 2013-4. Artikeln är skriven av Linda Andersson, EY och Martin Lindahl. Detta inlägg är mitt första bidrag till #blogg100.
Staten anslagsfinansierar det mesta av all ny statlig infrastruktur, men det finns andra alternativ. Lånefinansiering av investeringar är intet nytt men borde vara det mest självklara alternativet. Vem lånar till bästa villkor? Hur ska risk- och ansvarsfördelningen mellan beställaren (stat, kommun eller landsting) och det privata näringslivet fördelas? Vem tar vilken risk bäst?
Nyligen presenterade Björn Hasselgren på KTH sin doktorsavhandling om organisering av statens roll för ägande, investeringar och förvaltning t som visar att privat finansiering under vissa förutsättningar skulle ge mer infrastruktur för pengarna. Det viktiga är dock att inte bara se finansieringen separat utan att se det som ett verktyg som tillsammans med rätt organisering, kompetenser och uppföljningssystem leder till mer infrastruktur för pengarna. Utgångspunkten i avhandlingen är en historisk exposé avseende infrastrukturutveckling i Sverige under 1800- och 1900-talen men även en internationell utblick och jämförelse. Liknande resultat presenterade Linda Andersson i sin licentiatavhandling 2008 där fokus låg på alternativt genomförande och finansiering vad gäller investeringar i offentligt ägda fastigheter, s k social infrastruktur.
Infrastruktur är offentligt ägda anläggningar med tillgångar och nyttigheter som används dagligen av samhället. Framför allt avses system för transport av varor, personer och tjänster men inkluderar även energi, VA och kommunikation. Även bebyggelse och fastighetsstrukturer som universitet, skolor och sjukhus räknas som infrastruktur.
Genomförandemodeller för infrastrukturinvesteringar kan beskrivas utifrån ett flertal perspektiv, t ex grad av specialisering och innovation, kostnader, kvalitet etc. För att kunna sätta dessa modeller i relation till varandra brukar beskrivningarna nu utgå utifrån risk- och ansvarsfördelning mellan beställare och entreprenör samt utifrån nyttjande av entreprenörens kreativitet. Anledningen till detta är att något måste göras för att förändra bygg- och anläggningssektorn tradition av låg produktivitet och innovation. Statistik från Eurostat de senaste åren visar att vi i Sverige har högst kostnader i Europa på anläggningssidan.
Beskrivningen och diskussionen kan något förenklat beskrivas med ett tvådimensionellt diagram där delaktighet och nyttjandet av kompetens ställs i relation till den grad av risk- och ansvarsöverföring hos en privat part (leverantör) som sker. Från en klassisk utförandeentreprenad med låg delaktighet och nyttjande av den privata partens kompetens och en liten risk och ansvarsöverföring, via totalentreprenad, funktionsentreprenad, funktionsentreprenad med helhetsåttagande till en samverkanslösning eller s k OPS-lösning med hög delaktighet och nyttjande av kompetens samt en stor risk- och ansvarsöverföring. OPS står för Offentlig Privat Samverkan och är en omfattande funktionsupphandling som innehåller fler tjänster än vad mer traditionella lösningar gör. I OPS-lösningen ingår även hela eller delar av finansieringen.
Men vad är det då som gör att projekt som genomförs med högre grad av operativ och finansiell risköverföring faktiskt på allvar ökar produktiviteten och sänker livscykelkostnaderna med mellan 10-20 %?
Ett vanligt byggprojekt upphandlas vanligen som en utförandeentreprenad, eller möjligen en styrd totalentreprenad, och organiseras ofta med ett avtal med en generalentreprenör för byggskedet och ett annat kontrakt med en driftentreprenör. Byggentreprenören har många underleverantörer att koordinera med många gränssnitt samtidigt som beställaren är den som via sina program- och projekteringshandlingar styr och ansvarar för såväl planering, design, kalkylering av projektkostnader och val av alltifrån material till arbetssätt. Kort sagt, beställaren bestämmer vad som ska göras, hur det ska göras och i vilken tidpunkt. Riskerna i projektet ligger därmed till största delen på just beställaren. Det enda som beställaren egentligen handlar upp är utförandet och det enda entreprenören egentligen kan konkurrera med är pris. Inte sällan leder detta till suboptimeringar av lösningar och tekniskt utförande. I ett alternativt upplägg högt upp i trappan (t ex OPS) kan bildas ett projektbolag som har i syfte att ansvara för hela kedjan i projektets livslängd, dvs alltifrån projektering och byggande till förvaltning, drift och finansiering. Ägare av ett sådant bolag är vanligen För ett OPS-byggentreprenörer, driftsentreprenörer och även investerare av olika slag. Även den offentliga parten kan vara delägare i bolaget och därigenom utöva en ökad kontroll och bättre förutsättningar för finansiering m m.
Det finns fyra parametrar som karaktäriserar en samverkanslösning, nämligen långa kontrakt, riskallokering, finansiärens roll och delad finansiering. Risk- och ansvarsfördelningen är annorlunda i ett samverkansprojekt av typen OPS i jämförelse med ett traditionellt projekt vilket är den viktigaste distinktionen. OPS kan alltså ses som ett samlingsnamn för ett flertal olika alternativa genomförande- och finansieringslösningar där olika risk- och ansvarsfördelningar är möjliga såväl som typ av finansiering.
Betalningsflödena i ett OPS-projekt är annorlunda i jämförelse med ett traditionellt projekt vilket innebär att utgifterna för den offentliga parten är liten de första åren under genomförandet men större under tiden för anläggningens förvaltning. I ett OPS-projekt är det totalkostnaden under hela anläggningens livscykel som är i fokus framför enskilda kostnadsposter. Det finns ett antal kostnadsposter över livscykeln i ett OPS-projekt som tillsammans skapar totalkostnaden. Dess poster är finansieringskostnad (inklusive riskpremie), investeringskostnad, förvaltningskostnader (drift och underhåll) samt kostnader för servicetjänster. Det är totalkostnaden som ska jämföras. På grund av att betalningsflödena över tid skiljer sig åt mellan de olika genomförandeformerna går det inte att bryta ut en kostnadspost och bara analysera eller jämföra den isolerat. Den största anledningen till att OPS-projekten håller tid och budget på ett annat sätt än mer traditionella lösningar är att riskfördelningen och betalningsmodellen ger maximalt incitament för att leverera enligt tidsplan och till överenskommen budget. Det totala priset är överenskommet i förväg och betalning sker till största delen i efterhand.
Som staten i form av Finansdepartementet så ofta understryker är det viktigt att konstatera att finansieringskostnaderna i ett OPS-projekt är högre än i ett traditionellt upphandlat projekt. Staten, kommun eller landsting kan vanligen låna till lägre ränta. De totala livscykelkostnaderna blir dock lägre på grund av högre kvalitet i utförandet och robustare anläggning, tid- och budgethållning samt lägre kostnader för drift, underhåll och reinvesteringar. Det sker just nu en spännande utveckling internationellt även vad gäller OPS-modeller. Det designas alternativa OPS-lösningar där andelen privat finansiering är relativt låg för att kunna nyttja det faktum att offentlig sektor ges så goda lånevillkor. Steget från våra traditionella genomförandeformer är därmed inte så långt även om steget från anslagsfinansiering till lånefinansiering ändå måste tas.
En annan fråga som också är på agendan är vem som tar marknads- och eller volymrisken. Vem som ansvarar, och därmed bär risk, för att en anläggning används på ett optimalt sätt. De koncessionslösningar som vanligen finns ute i Europa på vägsidan innebär inte sällan upplägget att en privat entreprenör driver väg och andra anläggningar och tar betalt direkt av brukarna alternativt får ersättning av sin offentlige uppdragsgivare utifrån antal nyttjare. Vanligtvis kombineras numera en fast tillgänglighetsersättning med en rörlig komponent i syfte att reglera risktagandet. Oavsett vilken riskfördelning man väljer är det viktigt att noga tänka efter vem av beställaren och leverantören som har bäst rådighet, dvs vem har möjlighet att kontrollera och i övrigt hantera risken bäst? En felaktig riskfördelning leder till ökade kostnader i utförandet när saker och ting går snett och därigenom ökade riskpremier för att täcka dessa kostnader. Hur kan vi sammanfatta fördelarna med alternativa genomförande- och finansieringsformer med hög grad av risk- och ansvarsöverföring till privat part som exempelvis OPS?
- Högre effektivitet och kvalitet i offentliga tjänsterna sparar skattemedel för en ändamålsenlig produkt
- Låg livscykelkostnad – besparingar om ca 10-20 %
- Effektiv och säker projektleverans både sett till tid och pengar. Privat finansiering ger incitament till högre kvalitet.
- Låga och kända DoU-kostnader
- Optimal risk- och ansvarsfördelning
- Tidigt engagemang av privata aktörer i planeringsprocessen ökar kreativiteten och innovationsförmågan
Erfarenheter från USA och Storbritannien visar verkligen på mervärden för den offentliga parten genom långtidskontrakt. Dessa kontrakt öppnar för alternativa angreppssätt och optimering av livscykelkostnaden och tydligt formulerade funktionskrav och incitamentslösningar som ger totalt lägre kostnader. Genom ett tidigt engagemang från privata aktörer i planeringsprocessen och incitament till att fokusera funktionen och slutresultatet ökar även kreativiteten och innovationsgraden i projekten som helhet. En stor del av de projekt som initieras av offentliga beställare kommer att genomföras relativt traditionellt även framöver. Vissa projekt är dock mycket komplexa och innehåller projektrisker som med fördel kan överföras till privat part helt enkelt pga. att dessa i många fall har en bredare och många gånger djupare erfarenhet av att operativt driva stora infrastrukturprojekt världen över. Låt oss säkra att alternativa genomförande- och finansieringsformer åtminstone diskuteras och utreds i ett tidigt projektskede så att medvetna val görs.
Stockholm den 16 oktober 2013
Linda Andersson Martin Lindahl
Partner och senior rådgivare EY Lindahl Consulting
Lämna ett svar